대부분의 국제 관계 관찰자들과 분석가들은 주권 국가를 분석적 가정이거나, 당연하게 여겨지지는 않더라도 잘 제도화된 구조로 다루어왔다. 주권과 관련된 속성들—영토, 인정, 자율성, 통제—의 묶음은 국제 체제에서 국가를 특징짓는 것으로 (종종 암묵적으로) 이해되어 왔다. 그러나 실제로는 극소수의 국가만이 이러한 모든 속성을 소유했다. 국경을 넘나드는 이동과 국내 발전에 대한 통제는 종종 문제가 많았다. 이 연구의 핵심과 더 관련 있는 점은, 베스트팔렌 주권(Westphalian sovereignty)의 기본 원칙인 국내 구조의 자율성(autonomy)이 더 강력한 국가들에 의한 강압(coercion)이나 강요(imposition) 형태의 개입(intervention)을 통해, 또는 외부 행위자들이 국내 권위 구조에 영향을 미치도록 초청(invitations)하는 계약(contracts)이나 협약(conventions)을 통해 빈번하게 타협되었다는 것이다. 국제법적 주권(international legal sovereignty)의 기본 원칙인 사법적으로 자율적인 영토 실체에 대한 인정 확대는 더 널리 존중되었지만, 이 또한 위반되었다. 공식적인 사법적 자율성이나 영토가 없는 실체에도 인정이 부여되었고, 이러한 속성을 가진 국가에게는 거부되기도 했다. 국제적 권위 구조의 부재, 국가 간 권력의 비대칭, 그리고 통치자들과 그 지지자들이 표방하는 규범의 다양성을 고려할 때, 국제적 차원의 어떤 제도적 장치도 내재화(embedded)되는 것은 불가능하다. 국제 체제에서 베스트팔렌 주권과 국제법적 주권과 관련된 규범을 포함한 규범들은 항상 조직된 위선 (organized hypocrisy)으로 특징지어져 왔다. 규범과 행동은 분리(decoupled)되었다. 결과의 논리 (Logics of consequences)가 적절성의 논리 (logics of appropriateness)를 압도했다.
통제(Control)에 대한 소견
이 연구는 통제보다는 권위(authority)의 문제에 초점을 맞추었지만, 통제에 대한 몇 가지 관찰은 필요하다. 국가들은 항상 통합된 국제 환경 속에서 활동해왔다. 현대에 국가 통제에 대한 도전이 빈번히 강조되는 국제 자본 흐름과 같은 분야에서도, 과거로부터의 변화 정도와 세계 자본 시장이 완전히 통합된 정도는 종종 과장되었다. 국제 은행업은 중세 후반 유럽에서 시작되었다. 16세기 초, 주요 금융 및 무역 그룹들은 유럽뿐만 아니라 전 세계에서 사업을 수행했다. 근대 초기 유럽 통치자들은 국제 금융에 매우 의존했으며, 이는 현대의 어떤 선진국보다 훨씬 더 심각했다. 19세기가 되어서야 주요 유럽 정부들은 정교한 국가 재정 시스템을 발전시켰다.
19세기 주요 국제 자본 공급원이었던 영국은 제1차 세계대전 이전에 오늘날의 어떤 국가보다 세계 거래에 훨씬 더 의존적이었다. 1914년까지 영국 소득의 10%와 프랑스 소득의 6%가 해외 투자에서 발생했다. 현대에도 국제 자본 시장 통합은 완전하지 않으며, 일부 측정 기준에 따르면 자본 시장 통합 수준은 현재 19세기보다 높지 않다. 국제 이주(migration)는 19세기 동안 최고 수준에 달했다. 경제적인 것 외의 국제적 흐름에 대해서도, 현대 시대가 과거와의 질적인 단절을 나타낸다는 주장은 회의적으로 받아들여져야 한다. AIDS와 같은 질병의 확산은 새로운 현상이 아니다. 14세기 흑사병은 유럽 인구의 30-40%를 앗아갔고, 16세기 아메리카 대륙 원주민들은 유럽인들이 가져온 질병으로 황폐화되었다. 사상의 확산도 새로운 것이 아니다. 기독교는 4세기 로마 제국을 변화시켰고, 이슬람교는 7-8세기에 지중해 세계 대부분을 정복했으며, 종교개혁은 유럽의 정치 지도를 바꾸었다.
세계화가 국가 통제에 아무런 영향을 미치지 않았다고 주장하려는 것은 아니지만, 이러한 도전들은 새로운 것이 아니다. 통치자들은 항상 초국가적 환경에서 활동해왔다. 자급자족은 거의 선택 사항이 아니었고, 국경 간 흐름의 규제와 감시는 항상 문제가 많았다. 세계화와 국가 활동은 함께 움직여왔다. 주요 국가들의 정부 지출 수준은 1950년 이후 무역 및 자본 흐름 증가와 함께 평균적으로 상당히 증가했다. 국가는 높은 수준의 무역과 자본 흐름을 정치적으로 용납 가능하게 만든 집단재와 사회 안전망을 제공했다.
권위(Authority)에 대한 결론: 국제법적 주권 대 베스트팔렌 주권
이 연구는 통제가 아닌, 국제법적 및 베스트팔렌 주권과 관련된 권위의 문제에 초점을 맞추었다. 통치자들은 거의 보편적으로 국제법적 주권, 즉 인정(recognition)을 추구했다. 인정은 그들이 권력을 유지할 가능성을 높일 수 있는 자원과 기회를 제공했다. 인정은 국제기구 회원 자격을 위한 길을 열어주고, 조약 체결을 용이하게 하며, 국사행위(act of state) 원칙과 주권 면제(sovereign immunity) 원칙 때문에 다른 나라 법정에서 그들의 계획이 도전받을 가능성을 줄여주고, 국내 정치적 지지를 증가시킬 수 있다. 극히 드문 경우를 제외하고 통치자들은 자발적으로 국제법적 주권을 포기하지 않았다.
대조적으로, 국내 자율성은 빈번하게 침해되었다. 베스트팔렌 규범은 행동과 분리되었다. 비개입 원칙은 널리 받아들여졌지만, 인권과 같은 대안에 의해 종종 도전을 받았다. 유엔 헌장과 헬싱키 최종 의정서를 포함한 많은 국제 문서들은 둘 다를 지지했다. 베스트팔렌 주권은 강압과 강요 형태의 개입과, 협약과 계약에 포함될 수 있는 초청을 통해 모두 위반되었다. 강압과 강요는 대상을 더 나쁜 상황에 처하게 한다. 더 강력한 국가의 통치자들은 자신들의 자원을 사용하여 약한 상대방이 원치 않는 국내 제도적 합의를 받아들이도록 압력을 가하거나 강요했다. 어떤 경우, 대상에게는 실질적인 선택권이 없었다. 19세기 오스만 제국에서 등장한 모든 발칸 국가들과 제1차 세계대전 후 창설되거나 재구성된 모든 신생 국가들은 국제법적 주권을 확보하기 위해 자율성을 양보해야 했다. 인정이 없었다면 이 실체들은 국가로서 생존하지 못했을 수도 있다. 강압과 강요는 대상이 현상 유지보다 더 나쁜 상황에 처하게 하거나, 신생 국가의 경우 자신들이 선택하지 않은 정치 구조를 갖게 한다. 이는 국제법적 주권의 규범과도 문제가 되는데, 오직 자발적인 행위만이 국제법적 주권의 규범과 일치하기 때문이다.
베스트팔렌 주권은 강요가 아닌 협약과 계약을 통해서도 양보되었다. 통치자들은 외부 행위자들을 자신들의 국내 문제, 권위 구조에 관여하도록 초청했다. 예를 들어, 통치자들은 국제 인권 협정인 협약에 서명했다. 이는 자발적인 행위였으며, 현상 유지는 선택 가능했다. 협약은 조건적이지 않다. 다른 경우, 인권 협정은 더 큰 결과를 낳았다. 가장 대표적인 예는 유럽인권보호조약으로, 초국가적 위원회와 유럽인권재판소를 설립했다. 1950년대 초 서유럽 통치자들에게 이 협약은 여전히 불안정한 민주적 정치 질서에 대한 약속을 공고히 하는 방법이었다. 계약 역시 외부 행위자가 국내 권위 구조에 영향을 미치도록 초청하는 것을 포함할 수 있다. 베스트팔렌 평화조약과 다른 17-18세기 조약들에 포함된 종교적 관용 조건은 상호 이익이 되고 상호 조건적인 합의였다. 국채 발행은 많은 경우에 새로운 자본 제공을 대가로 차입 국가의 국내 자율성을 타협하는 계약을 수반했다. 지난 세기 동안 채권자들은 특정 수입 징수에 대한 특별 조항을 만들어 상환을 보장하려 했다. 1950년대 이후 주요 국제 금융 기관들은 대출에 조건부 요건을 첨부했다. 차입자들은 돈과 약간의 자율성 상실이 돈 없이 더 높은 수준의 자율성을 갖는 것보다 낫기 때문에 이러한 조건을 수용했다.
왜 국제 제도는 내재화되지 않는가?
원칙과 관행 사이의 분리, 즉 조직된 위선은 많은 국제 환경의 고유한 속성이다. 국제 제도는 결코 내재화되지 않는다. 제도는 경제학의 논리인 경로 의존성 (path dependence)과 사회학의 논리인 사회화 (socialization)라는 두 가지 메커니즘의 결과로 내재화될 수 있다. 경로 의존성은 제도적 구조가 규모의 경제, 하드웨어-소프트웨어 상호보완성, 네트워크 외부효과, 집적 외부효과 및 기타 과정 때문에 고착화된다고 본다. 그러나 이러한 과정 중 어느 것도 국제 환경에서는 발생하지 않는다. 사회화는 제도적 구조를 존재론적 출발점으로 삼는다. 개인 실체는 사회적 구조에 의해 생성되며, 그들의 규범, 이해관계, 능력, 정체성은 그들의 역할의 함수이며, 이 역할들은 포괄적인 제도적 장치에 의해 결정된다. 사회화는 가치가 널리 공유되고 효과적인 권위적 의사 결정 구조가 있는 안정된 환경(국내 정치체 포함)에서 강력한 메커니즘이 될 수 있다. 그러나 사회화는 국제 환경을 특징짓지 않았다. 가치는 경쟁의 대상이었고, 국가 정치 지도자들은 국제적 구성원보다 국내 구성원에게 더 반응했으며, 이 국내 구성원들은 매우 다른 원칙에 헌신해왔다. 제도 내재화를 위한 메커니즘의 부재를 고려할 때, 국제 제도가 내재화되지 않는 것은 놀라운 일이 아니다.
대안적 구조와 국제법적 주권
국제 체제는 체스 게임과 같지 않다. 구성 규칙(constitutive rules)은 결코 대안을 배제하지 않는다. 다른 공식적 원칙 묶음을 가진 새로운 실체들이 수용되어 왔다. 식민지는 국제 협정에 서명하고 국제기구의 회원이 되었다. 몰타 기사단(Order of Malta)과 같이 영토가 없는 실체는 국제적 인정을 받았으며, 20세기 초 영국 제국의 도미니언이나 세기 말의 안도라처럼 특정 문제에 대한 초국가적 통제를 규정하는 정치 구조를 가진 실체도 마찬가지였다. 주권과 관련된 특징들—영토, 자율성, 인정, 통제—은 주권 국가로 전통적으로 간주되어 온 많은 실체들의 실제 관행에 대한 정확한 설명을 제공하지 않는다.
통치자들은 특정 상황의 필요를 충족시키기 위해 새로운 제도적 장치를 개발했다. 주권 국가의 대안은 항상 존재해왔다. 일부는 단명했거나 제한적인 중요성을 가졌지만(예: 드골이 제안한 프랑스 공동체), 다른 일부는 더 오래 지속되었다(예: 신성 로마 제국, 영국 연방). 일부 오래된 제도는 거의 사라졌지만(예: 보호령), 새로운 제도가 나타났다(예: 유럽 연합). 주권의 대안들은 다른 원칙 묶음을 가지고 있다. 영국 연방은 영토, 초국가적 권위, 통제, 국제적 인정을 포함했다. 유럽 연합의 묶음은 영토, 인정, 초국가적 권위, 그리고 영토적 및 초영토적 통제의 혼합을 포함한다. 몰타 기사단의 원칙 묶음은 주권적 인격체로서의 인정은 포함하지만, 수년 동안 영토는 포함하지 않았다.
국제법적 주권조차도 대안적 제도 형태, 즉 공식적인 자율성이나 영토가 없는 실체의 인정을 수용해왔다. 룰러들은 특정 상황의 필요에 맞게 새로운 규칙을 만들어냈다. 국제 체제는 체스 게임처럼 어떤 행동은 가능하게 하고 다른 행동은 배제하는 구성 규칙을 가지고 있지 않다. 주권 국가의 대안들은 지난 수백 년 동안 국제 체제에서 수용되어 왔다. 주권과 전통적으로 관련된 속성 중 하나 이상이 부족한 실체들도 완벽하게 작동했으며, 때로는 거의 눈에 띄지 않게, 말하자면 다른 플레이어들의 항의 없이 비숍을 직선으로 움직였다.
요약 (Summary)
주권은 영토, 인정, 배타적 권위, 그리고 효과적인 내부 및 국경 간 규제 또는 통제라는 특정 속성 묶음과 관련된 제도적 장치이다. 여기서 제시된 분석은 다른 국제적 장치들—다른 원칙 묶음으로 특징지어지는—또한 주권처럼 내재화되지 않을 것임을 시사한다. 어떤 국제 체제에서든, 주권 국가 체제뿐만 아니라, 그림 2.1의 오른쪽 위 사분면, 즉 내재된 사분면은 비어 있어야 한다. 국제 체제는 독특하다. 계층적 권위 구조가 부족하고, 특정 실체의 통치자들은 그들의 지지자들로부터 다양한 압력에 직면할 것이며, 권력은 불균등하게 분배된다. 따라서 조직된 위선은 베스트팔렌 모델의 특징이었으며, 어떤 국제 체제에서든 규범과 행동 사이의 분리는 불가피하다.