통치자들의 국제 차입은 중세부터 유럽 국제 체제의, 그리고 19세기부터는 전 지구적 체제의 만연한 측면이었다. 중세 군주국이든 현대 민주주의 국가든 통치자들은 종종 세금과 국내 차입만으로는 국가 지출을 충당할 수 없었다. 실제로, 최근 금융 세계화(상호의존 주권의 한 요소)에 대한 모든 관심에도 불구하고, 국채 발행은 현재보다 과거, 특히 19세기 이전에 더 중요했다. 통치자들은 다른 국가, 자국 정부와 다양한 정도로 긴밀한 관계를 가진 외국 은행가, 그리고 세계은행(World Bank)과 국제통화기금(International Monetary Fund)과 같은 국제 금융 기관(international financial institutions)을 포함한 외국 대출 기관에 의존해왔다.
국채 발행국이 동의한 조건들은 단순히 상환 약속뿐만 아니라 그들의 국내 자율성(domestic autonomy)을 타협하는 조치들을 포함하는 경우가 많았다. 국채 발행은 거의 항상 계약(contracts), 즉 상호 이익이 되고 상호 조건적인 합의를 통해 이루어졌으며, 그중 일부는 국내 권위 구조의 변화를 포함하는 조건을 수용함으로써 베스트팔렌 주권(Westphalian sovereignty)을 양보하는 초청(invitations)을 포함했다.
국채 발행은 채권자들에게 독특한 문제를 제기한다. 동일한 국가 시스템 내 개인 간의 대출에서는 차입자가 상환에 실패할 경우, 보통 법원 시스템인 제3자 집행(third-party enforcement)에 호소할 수 있다. 채권자들은 또한 차입자가 채무 불이행(default) 시 법적 승인 하에 압류할 수 있는 담보를 구할 수 있다. 제3자 집행은 국내외를 막론하고 통치자에 대한 대출에서 더 문제가 많다. 주권적 차입자와 국제적 대출 기관 간의 분쟁을 판결할 수 있는 권위 있는 사법 시스템은 없다. 담보를 구하기도 어렵다. 외국 대출 기관은 항상 미래 자금 지원을 보류할 수 있지만, 단기적인 정치적 압력과 즉시 가용한 금융 자원의 필요성에 직면한 통치자에게는 채무 불이행이 해외 채무를 이행하는 것보다 더 매력적일 수 있다.
대출 기관들은 주권적 차입자가 채무 불이행할 경우 자신들의 대안이 제한적이라는 것을 잘 알고 있다. 한 가지 접근법은 제3자 집행의 대상이 아닌 통치자에게 신용을 제공하는 데 내재된 위험을 보상하기 위해 높은 이자율을 부과하는 것이다. 르네상스 시대에 국제 민간 은행가들은 높은 이자율을 부과했고 주권자들은 채무 불이행을 했지만, 금융가들은 때때로 특정 수입원에 대한 통제를 추구하기도 했는데, 이는 현대적 방식과 유사한 장치였다. 이 체제는 역설적으로 종종 더 최근의 관행보다 베스트팔렌 모델과 더 일치했다. 그러나 높은 이자율과 빈번한 채무 불이행은 차입자와 대출자 모두에게 최선의 결과가 아니다. 통치자들은 더 낮은 이자율을 선호하지만, 잠재적인 자본 제공자들이 상환될 것이라는 더 많은 신뢰를 가질 수 있도록 자신의 재량권을 제한하는, 즉 자신의 손을 묶을 수 있을 때만 그러한 조건을 확보할 수 있다. 한 가지 전략은 차입자들이 대출 기관이 자국 국경 내 재정 활동 및 때로는 다른 활동에 대해 어느 정도 권위를 행사하도록 초청함으로써 자신의 국내 자율성을 위반하는 것이다. 19세기와 20세기, 특히 약소국에 대한 국제 국채 발행은 차입 통치자들이 외국 자본을 대가로 국내 자율성을 타협하는 계약적 합의를 통해 자주 이루어졌다. 양 당사자는 이러한 계약의 결과로 더 나은 상태가 된다. 그렇지 않으면 현상 유지(status quo ante)가 여전히 가능하므로 계약이 체결되지 않을 것이다. 차입자는 자본을 확보하고, 대출자는 경제적 이익(대출금이 완전히 상환됨) 또는 정치적 이득(차입자가 채무 상환과 무관하게 대출자가 선호하는 정책 또는 제도적 변화를 수용함)을 확보한다.
국채 발행은 또한 강압(coercion)과 강요(imposition)를 통한 베스트팔렌 모델의 위반을 초래했다. 차입자가 채무 불이행을 했을 때, 대출 기관들은 때때로 수입원에 대한 통제권을 장악했다. 포함외교(gunboat diplomacy)에서 더 강력한 통치자들은 단순히 채무자의 세관(주요 수입원)을 위협하거나 실제로 무력을 사용하여 장악했다. 다른 상황에서는 대출 기관들이 채무 불이행 후 국가 독점 및 관세 수입을 포함한 주요 수입원에 대한 권위 있는 통제권을 부여하는 강압적인 사후 합의를 협상했다. 차입자들은 이러한 합의의 결과로 더 나쁜 상태가 되었다. 그들은 국가 수입을 포기하지 않고 채무 불이행하는 것을 선호했을 것이다. 강압과 강요는 제1차 세계 대전 이전에 더 만연했으며 항상 권력 비대칭을 수반했다.
베스트팔렌 모델의 계약적 위반은 19세기와 20세기 내내 약소국 통치자들의 국채 발행을 특징지었다. 1950년대 이후 세계은행과 국제통화기금과 같은 국제 금융 기관들은 조건부(conditionality)에 관여해왔다. 이는 대출을 단순히 상환(베스트팔렌 모델과 완전히 일치함)뿐만 아니라 잠재적 차입국의 국내 정책 및 때로는 제도 변화에 따라 조건부로 만드는 관행이다. 조건부는 국제법적 주권과 일치하지만 국내 자율성을 타협할 수 있다. 국제 금융 기관과 대기성 차관 협정(standby agreements)에 서명함으로써 통치자들은 외부 정당성 원천에 초청장을 보낼 수 있다. 국채 발행은 베스트팔렌 모델이 조직된 위선 (organized hypocrisy), 즉 대안적 규범에 의해 끊임없이 도전을 받거나 물질적 또는 안보적 이해관계에 의해 무시되는 원칙들의 집합이라는 또 다른 예시를 제공한다.
국채 발행의 위험성 (The Risks of Sovereign Lending)
마음의 평화를 소중히 여기는 대출 기관은 통치자에게 대출을 제공해서는 안 된다. 국제 대출은 유럽에서 최소 8세기 동안 발생했으며 채무 불이행도 마찬가지였다. 르네상스 시대에는 종종 가족 단위로 조직된 다국적 상업 및 은행 기관에 의한 상당한 국제 대출이 있었으며, 이 은행들은 주기적으로 주권 채무 불이행을 겪었다. 그럼에도 불구하고 그들은 계속해서 통치자들에게 대출했다. 채무 불이행은 드물지 않았다. 1339년 영국의 에드워드 3세는 부채를 부인하여 이탈리아에 금융 위기를 초래했다. 프랑스 왕은 1598년, 1648년, 1661년에 파산했다. 16세기 전쟁 자금을 조달하기 위해 과도하게 차입한 후 스페인은 1557년 부채를 부인했다. 혁명 프랑스는 1793년 해외 채무 상환을 중단했고 1797년 국내외 부채의 3분의 2를 무효화했다.
부채 부인은 통치자들에게 유혹적이었다. 외부 압력은 끊임없었다. 전쟁은 국내 수입원이 제한되어 있었기 때문에 해외 차입을 필요로 했다. 제도적 한계는 세금 징수를 어렵게 했고, 합법적인 전통적 관행으로 여겨졌던 것을 변경하려는 노력은 주요 반란의 원인이 되었다. 근대 초기 유럽의 통치자들은 차입할 수밖에 없었고 채무 불이행의 유혹을 심하게 받았다.
나폴레옹 전쟁 이후, 특히 더 발전된 경제와 통치자를 제약할 수 있는 더 정교한 국내 제도를 가진 국가들 사이에서 채무 불이행은 감소하고 심지어 사라졌다. 1815년 이후 많은 국가들이 항상 해외 부채를 상환했다. 그러나 국채 발행의 위험은 사라지지 않았다. 덜 발달된 지역의 많은 국가들의 제도적 구조는 대출 기관들에게 상환될 것이라는 확신을 줄 만큼 주권자를 견제하기에 적절하지 않았다. 약소국의 수입원은 통치자들이 통제할 수 없는 원자재 가격 변동과 같은 외부 충격에 취약했다. 취약한 정치적 기반과 미래 수입에 대한 높은 할인율을 가진 지도자들은 채무 불이행을 매력적인 선택지로 여겼다. 더욱이, 지난 2세기 동안 주권자에 대한 대출은 점점 더 정부와 국제 금융 기관에 의해 이루어졌고, 민간 은행가들은 국가와 더 긴밀하게 연관되었다. 부유하고 재정적으로 안정된 주요 유럽 강대국들은 19세기에 국가 정책의 도구로 사용할 수 있는 자본을 제공했지만, 이는 그들 자신이 해외 대출에 의존했을 때는 불가능했던 정책 옵션이었다. 점점 더 약소국에 대한 국채 발행은 국내 자율성에 대한 침해를 수반했다. 때로는 단순히 상환 여부에만 관심이 있었지만, 대출은 또한 차입 국가의 인사, 정책, 심지어 제도적 구조의 변화를 확보하는 데 사용되었는데, 이는 베스트팔렌 원칙과 일치하지 않는 관행이었다.
19세기 국채 발행 (Lending in the Nineteenth Century)
19세기 동안 경제 성장, 행정적 정교함, 정치적 발전은 주요 유럽 강대국들을 재정적으로 더 자급자족하게 만들었다. 오스만, 스페인, 포르투갈 제국의 후계 국가들은 국제 대출에 의존했다. 주권 대출의 피할 수 없는 문제는 여전히 남아 있었다: 제3자 집행이 부재한 상황에서 채권자들은 대출 기관이 의무를 이행할 것이라고 어떻게 확신할 수 있는가? 더욱이, 대출을 보다 일반적인 정치적 및 안보적 목표를 확보하기 위해 사용하려는 유혹은 국가 간 권력 비대칭과 함께 커졌다. 유럽 채권자들은 발칸 반도와 라틴 아메리카의 대출 국가들의 자율성을 자주 위반했다. 19세기 국채 발행과 관련된 합의는 베스트팔렌 모델과 일치하지 않았다. 차입 국가의 자율성은 두 가지 방식으로 타협되었다. 첫째, 차입 국가의 통치자들은 대출 기관에게 세수 징수 및 배분을 포함한 국내 재정 활동에 대한 일부 통제권을 부여하는 초청을 포함하는 계약에 서명했다. 둘째, 차입자가 채무 불이행을 하면 채권국의 통치자들은 강압이나 경우에 따라 강요를 사용하여 세관과 같은 수입원을 직접 통제할 수 있었다. 대조적으로, 19세기 차입국이었던 더 강력한 국가들, 특히 미국은 베스트팔렌 주권을 완벽하게 방어할 수 있었다.
그리스 (Greece): 그리스가 1832년 독립 국가로 인정받았을 때, 그 헌법 구조, 인사, 정책은 프랑스, 영국, 러시아의 통치자들에 의해 강요되었다. 그리스는 재정 분야에서 특히 의존적이었다. 독립 이전에도 혁명 지도자들은 민간 은행가들과 국제 계약을 체결했는데, 이는 만약 이행되었다면 어떤 그리스 국가의 자율성도 훼손했을 것이다. 1832년 새로운 그리스 정부는 러시아, 프랑스, 영국 대표들과 협정을 체결했다. 그리스는 6,000만 프랑의 차관을 받았고, 국가의 첫 수입을 이자 및 원금 상환에 우선적으로 바치기로 약속했다. 그러나 그리스 정부는 곧 체납 상태에 빠졌고, 1838년 그리스의 전체 재정은 프랑스 행정관의 관리 하에 놓였다. 1898년 크레타를 둘러싼 터키와의 재앙적인 전쟁 후 그리스의 재정 상황은 붕괴했다. 프랑스와 특히 독일, 그리고 민간 채권자들은 국제 통제 위원회를 압박했다. 그리스는 터키 군대의 철수를 보장할 수 있는 새로운 자금을 확보하는 유일한 방법이라는 것이 분명해지자 이를 수락했다. 통제 위원회 설립 조건은 잠정 평화 조약에 명시되었다. 위원회는 주요 강대국 대표들로 구성되었으며, 전쟁 배상금 및 통합 외채 자금을 조달하는 데 필요한 수입원을 일방적으로 통제할 수 있었다. 이 합의는 그리스 정부에 기정사실로 제시되었다. 그리스 정부의 협상력은 매우 제한적이었다. 1898년의 통합 차관 및 외국 통제 위원회 설립과 관련된 그리스의 자율성 침해는 그리스가 수입을 확보했지만 국내 자율성을 희생한 계약의 결과였다.
오스만 제국 (The Ottoman Empire): 터키는 그리스와 비슷하지만 그렇게 극단적이지는 않은 운명을 겪었다. 19세기 마지막 분기 동안 그 자율성은 국가 수입의 4분의 1 이상을 채권자가 통제함으로써 타협되었다. 터키는 외국 자본의 필요성 때문에 이러한 국내 자율성 위반을 수용했다. 그러나 오스만 제국의 협상 위치는 항상 그리스보다 나았다. 제국은 유럽 군사 균형의 행위자였고, 관료 기구는 결코 완전히 붕괴하지 않았다. 터키는 수입에 대한 직접적인 외국 행정을 피했지만, 외국 채권자들이 통제하는 외부 기관인 공채 위원회(Council of the Public Debt)는 수용해야 했다. 1881년 술탄은 추가 대출을 확보하기 위해 외국 채권자들이 통제하는 공채 위원회를 설립하는 무하렘 칙령(Decree of Muharrem)을 발표했다. 이 칙령은 부채가 청산될 때까지 소금 및 담배 독점, 우표 및 주류세, 어업세, 특정 지역의 비단 십일조 수입을 위원회에 양도했다. 위원회는 터키인들로 구성된 공채 관리국을 설립했으며, 1912년에는 재무부보다 더 많은 직원을 두었다. 1905년 제국의 상황이 더욱 악화되자 주요 유럽 강대국들은 포르테에 마케도니아 금융 위원회를 수용하도록 강요했다. 공채 위원회 설립은 포르테와 외국 채권자 간의 계약 결과였으며, 이 계약은 오스만 정부에 지속적인 외국 자본 시장 접근을 제공했지만 국내 자율성을 타협하는 초청도 포함했다.
이집트 (Egypt): 이집트는 공식적으로 오스만 제국의 일부였지만 그리스나 오스만 제국보다 더 나쁜 운명을 겪었다. 1870년대 중반 시작된 금융 위기는 외국 개입 증가, 민족주의적 반발, 그리고 1882년 영국의 점령으로 이어졌다. 군사력이 이집트와 명목상의 오스만 군주에게 재정 통제를 포함한 영국 보호령을 강요하는 데 사용되었다. 추가 대출을 확보하기 위해 이집트 통치자는 유럽 채권자들과 계약을 체결하여 국내 자율성을 타협했다. 1876년 케디브 이스마일은 공채 금고(Caisse de la Dette)를 설립하는 칙령을 발표했다. 그러나 이 합의는 붕괴했다. 외국인 임명과 외채 상환을 위한 수입 유출에 대한 민족주의적 분노가 커졌고, 케디브는 외국인들을 해고하고 부분적인 채무 불이행을 선언했다. 영국과 프랑스는 결정적으로 대응했다. 그들은 오스만 술탄에게 압력을 가해 이스마일을 제거하고 더 순응적인 아들 테위피크로 교체하도록 했다. 1880년 그들은 테위피크와 그의 총리가 청산법(Law of Liquidation)을 공포하도록 설득했는데, 이 법은 부채 위원회에 이집트 수입의 60%를 직접 통제할 권한을 부여했다. 청산법에 의해 수립된 조치들은 테위피크의 정당성을 약화시켰다. 1882년 7월 영국 함대는 알렉산드리아에 건설 중이던 해안 포대를 포격했고, 8월 영국은 침공하여 나라를 장악했다. 이집트의 부채는 직접적인 유럽 통제로 이어졌다.
라틴 아메리카와 카리브해 (South America and the Caribbean)
19세기 서반구의 스페인, 포르투갈, (아이티의 경우) 프랑스 제국의 후계 국가들은 또 다른 약소국 집단이었다. 이들 국가 중 다수는 해외 채무 불이행 시 채권국의 본국에 의해 국내 자율성을 타협당했다. 이러한 베스트팔렌 모델의 위반은 대개 강압이나 강요의 결과로 발생했다. 더 강력한 국가들이 군사력을 사용하여 국가 수입의 가장 중요한 원천을 통제하기 위해 개입했다. 때때로 자율성은 계약적 합의를 통해서도 타협되었다. 라틴 아메리카 부채의 역사는 특정 시기의 높은 수준의 차입과 그에 따른 광범위한 채무 불이행으로 특징지어진다. 19세기 중반의 일부 채무 불이행은 군사적 강압을 통해 차입 국가의 국내 자율성이 타협되는 사건으로 이어졌다. 1838년 프랑스는 멕시코 베라크루즈 항구를 점령했고, 1861년 프랑스, 스페인, 영국은 멕시코 항구와 세관을 장악했다. 온두라스, 도미니카 공화국, 코스타리카 등도 1876년까지 채무 불이행을 했고, 포함외교가 다시 사용되었다. 스페인-미국 전쟁 이후 수십 년 동안 미국은 다수의 소규모 중앙아메리카 및 카리브해 국가들의 자율성을 타협했다. 재정 통제는 미국 지배의 더 큰 행사 중 한 요소였다. 1905년 도미니카 공화국이 해외 대출 불이행을 위협하자 미국은 결정적으로 행동하여 모든 관세 수입을 징수할 권리를 얻었다. 미국은 또한 온두라스와 니카라과에 개입했다.
국제 금융 기관 (International Financial Institutions)
국제 금융 기관(IFIs)은 제2차 세계대전 말 세계은행과 국제통화기금(IMF) 창설과 함께 시작된 새로운 조직 형태이다. 이들 기관 모두 국채 발행에 관여한다. 더욱이 IMF는 특히 민간 국채 발행의 일종의 문지기 역할을 하게 되었다. 제2차 세계대전 이후 국제 금융 기관과 주권적 차입자 간의 합의는 강압이나 강요보다는 계약의 형태를 띠었다. 그러나 이러한 계약들은 베스트팔렌 모델을 위반하는 초청을 일상적으로 포함했다. IFIs와 차입국 간의 계약적 합의에 포함된 조건들은 종종 상세한 국내 경제 행동 규격을 포함했다. IMF, 세계은행 및 기타 기관들은 단순히 상환받는 데만 관심이 있었던 것이 아니다. 그들의 핵심 임무 중 하나는 차입 국가의 국내 제도와 정책을 재구성하는 것이었다.
차입 국가의 국내 자율성을 타협할 수 있는 IFIs의 능력은 이 기관들이 보유한 물질적 자원과 기술적 전문성을 모두 반영한다. 그들은 자본을 제공할 수 있을 뿐만 아니라, 적어도 일부 경우에 그들의 조언이 보유한 기술적 전문성 때문에 권위 있는 것으로 간주되기 때문에 국내 권위 구조에 영향을 미칠 수 있었다. 유럽부흥개발은행(European Bank for Reconstruction and Development)은 창립 문서에 경제적 조건뿐만 아니라 정치적 조건부를 포함함으로써 다른 어떤 기관보다 더 나아갔다. IFIs가 차입 국가의 국내 자율성을 타협할 수 있는 정도는 세계은행과 IMF가 설립되었을 때 논란이 되었다. 미국인들은 이 기관들에 광범위한 권한을 옹호했지만, 영국 대표단과 다른 나라 사절들은 반대했다. 조건부 사용은 협정 조항에 명시되지 않았고, 1969년이 되어서야 협정 조항이 공식적으로 수정되어 첫 번째 신용 트랑쉐(credit tranche) 이상의 조건부를 규정했다. 미국인들은 돈이 있었기 때문에 궁극적으로 우세했다. 1970년대 후반 개발도상국들이 조건부에 대해 가졌던 태도는 1940년대 유럽인들이 지지했던 견해와 유사했다. 잠재적 차입자들은 IMF 자금에 대한 접근을 더 자동적으로 만들고 싶었지만, 협상력이 부족했기 때문에 실패했다.
IFIs가 제안한 조건을 수용하는 것은 특히 중앙집권적이지만 약한 국가의 통치자들에게는 종종 고통스러웠다. 예를 들어, 많은 아프리카 통치자들은 후원 원천으로 공기업과 수입 허가에 의존해왔다. 구조 조정 프로그램(Structural adjustment programs)은 그러한 관행을 비난하고 공기업 해체 및 시장 결정 환율 채택을 조건으로 대출을 제공했다. 세계은행과 IMF의 정책이 완전히 성공적이었던 것은 거의 없다. IMF 관리들조차 대기성 차관 협정이 얼마나 잘 작동했는지에 대해 유보적인 입장을 보였다. 1950년대 초부터 개발도상국에 대한 국채 발행은 베스트팔렌 모델을 위반하는 국제 체제에 의해 지배되어 왔다. 가난한 나라들은 상당한 양의 자본을 확보할 수 있었지만, 국내 자율성을 타협하는 데 동의해야만 가능했다.
결론 (Conclusions)
국채 발행은 채권자들에게 내재된 문제를 제기한다. 국가 내 금융 거래와 달리 제3자 판결은 불가능하다. 나폴레옹 전쟁 이후 금융은 국가 정책의 도구가 되었다. 부유한 국가들은 국제 대출을 사용하여 군사적, 경제적, 이념적 목표를 증진했다. 20세기 후반 국제 금융 기관들은 상환받는 것보다 차입 국가의 특정 국내 변화를 증진하는 데 더 관심이 있었다.
베스트팔렌 원칙이 침해된 정도는 관련된 행위자들의 상대적 협상력에 달려있다. 군사력에 큰 비대칭이 있고 채권국들이 공동 관리체제에 동의하거나 세력권을 인정할 준비가 되어 있을 때만 차입국의 재정 및 세무 당국이 다른 나라 관리들에게 직접 인수되었다. 이집트는 영국에 의해 점령되었고, 그리스는 1898년 터키에 패배한 후 재정을 통제당했다. 몇몇 유럽 국가들은 19세기 동안 라틴 아메리카의 세관을 장악했다. 미국은 20세기 초까지 쿠바, 도미니카 공화국 및 기타 카리브해 및 중앙아메리카 국가들의 재정 및 기타 업무를 통제할 수 있었는데, 이는 효과적인 세력권을 확립할 군사력을 가지고 있었기 때문이다. 이 모든 것은 개입의 예이다.
그러나 대부분의 채무 불이행 차입자들은 그렇게 많은 국내 자율성을 희생하지 않았다. 19세기 대부분의 발칸 국가들은 다른 국가 대표들에게 세무 및 재정 업무 통제권을 잃지 않았다. 발칸 국가들은 약했지만 주요 강대국들은 분열되어 있었다. 제2차 세계대전 이후 베스트팔렌 원칙은 국제 금융 기관의 대기성 차관 협정에 의해 광범위하게 타협되었다. 이는 자금 지원을 대가로 차입 국가들이 국내 정책 및 제도를 변경하겠다는 약속을 한 계약적 합의였다. 더 강력한 국가들은 해외 부채 불이행의 결과로 국내 자율성 상실을 겪지 않았고, 그들의 국내 제도적 합의는 IFIs와의 조건부 협정 대상이 아니었다.
요컨대, 19세기 초부터 약소국에 대한 국채 발행을 지배해온 원칙들은 베스트팔렌 모델을 알리는 원칙들과 일치하지 않았다. 1832년 그리스 차관에서부터 1990년 설립된 유럽부흥개발은행의 관행에 이르기까지, 채권자들은 약한 대출 기관의 국내 자율성을 일상적으로 타협했다. 어떤 경우에는 사후 강압을 통해, 다른 경우에는 사전 계약을 통해 이루어졌다. 소수자 및 인권의 경우와 마찬가지로, 국채 발행은 베스트팔렌 주권이 조직된 위선의 예로 가장 잘 이해되는 국제 활동 영역이다. 베스트팔렌의 원칙은 대안에 의해 도전을 받았으며, 그러한 불일치의 결과는 통치자들의 권력과 이해관계의 함수였다. 결과에 대한 다른 선호와 권력 비대칭은 개입과 초청을 통한 베스트팔렌 주권 위반을 초래했다.