통치자들은 국채 발행, 소수자 권리, 인권과 같은 특정 문제에 국한하지 않고 자국 및 타국의 자율성을 타협하려는 노력을 해왔다. 그들은 또한 기본적인 헌법 구조 (constitutional structures)를 변경하기 위해 행동해왔다. 이러한 노력은 주로 강압(coercion)과 강요(imposition)를 통해 이루어졌지만, 어떤 경우에는 통치자나 통치자가 되려는 자들이 더 강력한 국가의 상대방과 계약(contracting)을 맺고 자국 정치체의 헌법적 합의에 외부 영향을 초청(inviting)하기도 했다. 동시에, 베스트팔렌 모델과 완전히 일치하는 기본적인 국가 구조의 많은 예도 존재하는데, 외부 행위자들이 다른 국가의 발전에 무관심했거나 효과적으로 개입할 힘이 부족했기 때문이다. 정치체의 헌법 질서와 같이 근본적인 문제에서조차 베스트팔렌 모델은 조직된 위선 (organized hypocrisy)으로 특징지어졌다. 즉, 그 지배 원칙인 자율성(autonomy)은 때로는 존중받고, 때로는 도전을 받았으며, 때로는 강대국에 의해 무시되었다.
베스트팔렌 규범이 존중된 정도의 차이가 그것이 무관하거나 중요하지 않다는 것을 의미하지는 않는다. 비개입(nonintervention)은 널리 이해되는 사회적 사실이기 때문에 공공 및 민간 정치 단체의 조직을 용이하게 할 수 있다. 베스트팔렌 국가라는 개념은 지도자들이 강압에 저항하거나 더 매력적인 계약 조건을 확보하는 능력에 영향을 미칠 수 있는 여러 요인 중 하나이다. 국내 자율성과 같은 잘 이해된 규범은 특정 결과를 촉진하고 다른 결과를 방해할 수 있지만, 국제 환경에서는 결코 당연하게 여겨지거나 위반될 경우 특정 종류의 활동이 배제된다는 의미에서 구성적인(constitutive) 것은 아니다. 높은 권력 비대칭(power asymmetry)은 대상 국가의 헌법적 합의를 변경하기 위한 효과적인 개입의 필요조건이다. 개입자들은 주요 강대국 경쟁자의 도전을 받지 않았을 때만 성공했다. 약소국의 통치자가 외부 동맹을 찾을 수 있다면 권력 비대칭은 사라질 수 있다. 공동 관리체제(condominium)나 상호 인정된 세력권(spheres of influence)을 통해 달성되는 강대국 합의 없이는 개입이 위험할 수 있다. 안보(security)는 주요 강대국 통치자들이 대상 국가의 헌법 구조를 변경하기 위해 개입하는 가장 일반적인 동기였다.
두 세트의 대조 사례 (Two sets of contrasting cases)
이 장과 다음 장에서는 19세기 서반구 대 발칸 반도, 그리고 냉전 기간 동안 유럽 제국의 후계 국가 대 동유럽 및 서유럽이라는 두 가지 대조적인 사례를 검토한다. 오스만 제국의 모든 후계 국가들은 국내 제도적 합의를 확립하는 데 있어 어느 정도 외부 영향(주로 강요나 강압을 통해)을 받았다. 주요 유럽 강대국들은 협력하여 행동했으며, 러시아의 일방적인 시도는 다른 국가들에 의해 좌절되었다. 주요 강대국들은 군사적, 경제적 자원을 보유하고 있었으며 발칸 반도에 안보 이해관계를 가지고 있었다. 그들은 새로운 발칸 국가들의 국내 구조에 영향을 미치기를 열망했으며, 어떤 단일 강대국도 일방적으로 행동할 수 없었고 상호 합의된 조건이 방임 정책보다 바람직했기 때문에 협력하여 행동했다.
서반구의 상황은 매우 다르게 전개되었다. 공동 관리체제가 없었다. 영국과 프랑스는 18세기 대부분 동안 싸웠고, 유럽의 두 주요 해군 강대국 간의 분열 속에서 미국 식민지 지도자들은 성공적인 혁명을 이끌고 자신들의 국내 정치 제도를 결정할 수 있었다. 스페인은 현지 인구의 우수한 군사력 때문에 제국을 잃었고, 포르투갈은 브라질에 대한 통제를 유지할 수 없었다. 유럽 강대국들은 19세기 서반구에 안보 이해관계가 없었고, 공동 관리체제에 동의하지 않았으며, 세력권을 확립할 수 없었다. 19세기 말까지 미국은 다른 국가를 효과적으로 강압하거나 헌법 구조에 대한 선호를 강요하기에는 너무 약했다. 더욱이 유럽 강대국이 배제되는 한 그럴 필요도 느끼지 못했다. 세기 말까지 서반구 대부분 국가의 발전은 베스트팔렌 모델과 일치했다. 미국이 자체 세력권을 주장할 만큼 강력해진 후에야 일부 카리브해 및 중앙아메리카 공화국들의 헌법 구조가 미국 통치자들에 의해 영향을 받거나 때로는 지시되었다.
제2차 세계대전 후 유럽에서는 소련과 미국 모두 국가의 외교 정책이 국내 제도 구조에 영향을 받을 것이라고 믿었다. 스탈린은 동유럽의 민주 정권이 소련의 정책 선호를 채택할 것이라고 믿지 않았다. 일단 스탈린이 제2차 세계대전 후 동유럽에 대한 효과적인 세력권을 주장하고 공산주의 정권을 강요하거나 현지 통치자들을 강압하여 이를 수용하게 한 후, 후속 소련 통치자들은 변화를 받아들이기를 매우 꺼려했다. 마찬가지로 미국은 서유럽 국가들에서 공산주의 제도나 공산당 지배를 용납할 준비가 되어 있지 않았다. 미국은 소련과 마찬가지로 1945년 자국 군대가 점령한 유럽 지역에 대해 세력권을 확립할 수 있었다. 미국인들은 자신들의 헌법적 선호를 공유하는 현지 지도자들과 동맹을 맺을 수 있었기 때문에 강압이나 강요보다는 계약에 참여하기에 더 좋은 위치에 있었다.
대조적으로, 유럽 제국의 해체는 소수의 예외를 제외하고 식민 강국의 안보, 즉 영토 및 정치적 완전성과 관련된 문제가 아니었다. 경제적 이해관계는 다양했지만 종종 중요하지 않았다. 주요 식민 강국 중 어느 누구도 세력권을 확립하지 못했고, 모든 강대국이 공동 관리체제에 동의할 수도 없었다. 소련과 미국 모두 식민주의에 반대했다. 제2차 세계대전 후 식민 제국에서 등장한 거의 모든 신생 국가는 국제법적 주권 국가일 뿐만 아니라 베스트팔렌 주권 국가였다. 아이러니하게도 베스트팔렌 모델은 유럽보다 아시아와 아프리카에서 더 적절했다. 미국과 소련 통치자들은 유럽 국가들의 국내 구조에 관심을 가졌고 목표 달성을 위해 개입할 의사가 있었다. 식민 강국 통치자들은 자원과 국내 지원이 제한적이었다. 초강대국 경쟁은 아프리카와 아시아에서의 세력권과 모든 주요 강대국을 포함하는 공동 관리체제 모두를 배제했다. 19세기와 20세기 후반 모두 베스트팔렌 모델 위반은 만연했지만 모델 자체는 지속되었다. 권력 비대칭이 높고, 이해관계가 관련되어 있으며, 세력권이나 강대국 공동 관리체제가 확립된 경우 베스트팔렌 모델은 타협되었다. 이러한 조건 중 하나라도 부재하면 통치자들은 헌법적 합의에 관한 자율성을 유지했다. 반면, 국제법적 주권은 거의 보편적으로 원하고 확보되었다.
오스만 제국의 후계 국가들 (The Successor States of the Ottoman Empire)
16세기 서유라시아 대륙의 지배적 세력이었던 오스만 제국은 19세기 동안 유럽의 산업 발전과 그에 따른 군사력을 따라잡지 못하고 무너졌다. 이는 강대국들이 무시할 수 없는 해체 과정이었다. 유럽에서 오스만 제국으로부터 등장한 모든 국가의 영토 경계와, 이 연구와 더 관련 있는 내부 자율성은 주요 유럽 강대국들에 의해, 주로 강요와 강압을 통해 타협되었다. 가장 극단적인 사례인 그리스의 경우, 강대국들은 헌법 체제를 지시하고, 특정 문제 영역에서의 행동 자유를 제한했으며, 중앙 결정권자들을 임명했다. 다른 경우, 예를 들어 세르비아와 루마니아에서는 현지 행위자들이 더 많은 영향력을 가졌고, 외부 강요는 소수자 권리와 같은 특정 정책에 제한되었다. 그러나 발칸 국가 중 국내 행위자들이 완전히 자신들의 운명을 선택할 수 있었던 예, 즉 기본적인 헌법 구조, 인사, 특정 제도 및 정책이 전적으로 현지 인구의 선호를 반영했던 예는 없다. 베스트팔렌 모델은 오스만 제국의 종말을 이해하는 데 제한적인 가치만을 가진다. 주요 유럽 강대국들에게 문제는 어떤 종류의 정권을 만들거나 인정할 것인지, 특정 문제 영역에서 어떤 제한을 가할 것인지, 지도자 선택에 어떤 영향력을 가질 것인지였다. 그들이 개입할 것인지 여부는 논쟁의 대상이 아니었다.
권력 비대칭은 너무나 커서 오스만 제국의 후계 국가 지도자 중 누구도 강요를 완전히 피할 희망을 가질 수 없었다. 능력 차이는 특히 군사 및 재정 분야에서 거대했다. 합의가 이루어지면 주요 강대국들은 발칸 통치자들에게 자본 공급 중단, 인정 거부, 그리고 경우에 따라 군사 침공을 신뢰성 있게 위협할 수 있었다. 안보 우려가 주요 개입 동기였다. 러시아는 남진 확장과 지중해 접근을 원했다. 영국은 러시아 해군력 증강을 우려했다. 19세기 후반에 이르러 오스트리아-헝가리는 새롭게 독립한 슬라브 국가들, 특히 세르비아가 자국의 불안한 슬라브 인구에 미치는 영향에 대해 불안해했다. 비물질적 이념적 동기도 일부 경우에 표현되었다. 주요 강대국 통치자들의 강압이나 강요의 모든 성공적인 사례는 다자간 메커니즘을 통해 이루어졌다. 어떤 강대국도 다른 강대국의 반대에 직면하여 일방적으로 행동할 수 없었다.
그리스 (Greece)
그리스는 오스만 제국으로부터 독립을 확보한 최초의 유럽 국가였다. 10년간의 전쟁 후 등장한 군주제 정권, 신생 국가의 재정 협정, 소수자 보호 조항, 왕위를 포함한 주요 직위자들은 모두 주요 유럽 강대국들에 의해 강요되었다. 그리스의 발전은 베스트팔렌 모델과 일치하지 않았다. 반란은 1821년에 시작되어 1832년 국제적으로 인정된 그리스 국가 설립으로 공식적으로 끝났다. 반란군 내부의 깊은 분열은 그들을 외부 강압에 더 취약하게 만들었다. 외부 강대국(영국, 러시아, 프랑스)의 지원은 그리스 반란 성공에 결정적이었다. 전략적 이해관계(러시아의 팽창주의 대 영국의 러시아 해군력 우려, 모든 강대국들의 오스만 제국 붕괴 공포)와 이념적 동기(그리스 민족주의 열망 지지)가 강대국 개입을 이끌었다. 1824년에서 1832년 사이에 그들은 그리스나 오스만의 참여 없이 그리스 정치 실체의 헌법 구조, 정책, 공직자들에 대한 여러 협정을 체결했다. 그리스 지도자들은 내부 분열과 군사적 약점으로 인해 주요 강대국들이 제시한 조건을 거부하거나 국제법적 주권을 포기해야 했다.
1830년 영국, 프랑스, 러시아는 그리스를 군주국으로 정하고 레오폴드 드 작센코부르크를 왕으로 지명했다. 그 후 바이에른의 오토 왕자를 선택했다. 1832년 프랑스, 영국, 러시아와 바이에른(그리스나 포르테가 아닌) 간의 새로운 협약은 오토에게 왕위를 제안하고 세습 계승 조건을 설명했다. 그리스는 1837년까지 자국 출신 총리가 없었다. 가톨릭 신자였던 오토는 그리스 정교회 수장이 되었고 절대 군주로 행세했다. 1862년 그가 전복되자 강대국들은 그의 후계자인 덴마크의 윌리엄 왕자를 선택했다. 1832년 협약은 또한 그리스의 재정 자율성을 제한하여, 차관 상환에 수입을 우선적으로 투입하도록 했으며, 이는 이후 외국 개입의 구실이 되었다. 그리스의 창설은 베스트팔렌 모델이 조직된 위선임을 보여주는 명백한 예이다. 그리스는 국제법적 주권은 부여받았지만 베스트팔렌 주권은 부여받지 못했다.
슬라브 국가들 (The Slavic States)
주요 유럽 강대국들은 19세기 동안 오스만 제국으로부터 등장한 다른 모든 국가들, 즉 세르비아, 불가리아, 몬테네그로, 알바니아, 루마니아의 국내 문제에 깊이 관여했으며, 이는 이들 국가가 국제법적 주권을 획득하기 전과 후 모두에 해당되었다. 모든 슬라브 국가는 인정을 받는 대가로 소수자 처우, 무역 정책 및 기타 경제 문제에 관한 내부 자율성에 대한 일부 제한을 수용해야 했다. 불가리아의 경우 기본 헌법 구조와 국가 통치자가 외부에서 강요되었다. 그러나 이들 국가 중 어느 곳에서도 그리스에서처럼 강대국의 영향력이 압도적이지는 않았는데, 왜냐하면 효과적인 토착 지도력을 배제할 정도의 혼란스러운 분열로 상황이 악화되지는 않았기 때문이다.
불가리아 (Bulgaria)는 강압과 강요에 의해 가장 큰 영향을 받은 발칸 실체이자 이후 국가였다. 1878년 베를린 회의에서 타결된 합의 결과 오스만 제국 내 자치 공국으로 더 큰 자율성을 확보했다. 그 헌법 구조, 지도부, 특정 제도적 장치는 부분적으로 더 강력한 유럽 국가들의 통치자들에 의해 지시되었다. 불가리아는 다음 30년 동안 이러한 외부적 강요로부터 벗어났으며, 1908년 일방적으로 독립을 선언했다. 베를린 회의의 또 다른 기형적인 산물은 불가리아 남쪽 지역인 동루멜리아였는데, 이는 더 큰 불가리아를 막기 위해 만들어졌고 결국 불가리아와 통합되었다. 1878년에 설립된 불가리아는 베스트팔렌 주권과 국제법적 주권 모두와 일치하지 않았다.
루마니아 (Romania)는 토착 정치 구조 덕분에 외부 강요를 덜 겪었다. 오스만 제국 내에서 상당한 자치 정부를 누렸다. 러시아의 지배는 크림 전쟁 패배로 끝났고, 이후 루마니아의 제도 구조는 강대국 협의체에 의해 영향을 받았다. 1866년 루마니아는 외국 왕자인 호엔촐레른-지그마링겐의 카를을 국가 통치자로 선택했는데, 이는 국내 주도였고 나중에 주요 강대국들의 승인을 받았다. 루마니아는 1878년 공식 독립 이전에도 자체 헌법을 기초하고 조약을 체결했다. 베를린 조약은 루마니아를 독립 왕국으로 인정했지만, 종교 및 민족 평등 조항 수용, 통과 관세 금지, 다뉴브 강에 대한 루마니아 권한 제한 등 여러 제약을 가했다.
세르비아 (Serbia)는 루마니아와 마찬가지로 공식적인 국제 인정 이전과 이후 모두 베스트팔렌 모델과 일치하지 않는 여러 제도적 장치를 경험했다. 1815년 세르비아는 오스만 제국 내에서 상당한 자율성을 확보했다. 세르비아는 자체 헌법을 공포하고, 국군을 창설했으며, 발칸 반도의 다른 실체들과 조약을 체결했는데, 이 모든 것은 공식적으로 오스만 제국의 일부였음에도 불구하고 이루어졌다. 강대국들, 특히 러시아는 모든 주요 발전에 어느 정도 관여했다. 1878년 베를린 회의에서 국제법적 주권을 확보하기 위해 베스트팔렌 주권을 타협해야 했다. 다른 신생 발칸 국가들과 마찬가지로 세르비아는 종교적 관용을 약속해야 했고, 오스트리아에 대한 경제적 의존도를 높이기 위한 여러 경제적 조건을 수용했다.
몬테네그로 (Montenegro)와 알바니아 (Albania): 몬테네그로는 1878년 베를린 조약에서 독립 국가로 인정받았고, 소수자 관용 및 기타 제약을 받았다. 알바니아는 1912년 독립을 선언했고, 주요 강대국들이 이를 인정했다. 신생 국가의 헌법적 합의와 가장 중요한 인사들은 외부에서 강요되었다. 국제 통제 위원회는 1914년 헌법 초안을 제시했으며, 알바니아는 외국 군주를 두게 되었다.
서반구: 대조적 상황 (The Western Hemisphere: A Contrast)
발칸 반도의 발전은 종종 베스트팔렌 모델과 상충했지만, 서반구의 경우는 그렇지 않았다. 18세기 말과 19세기 초 영국, 스페인, 프랑스, 포르투갈로부터 독립을 확보한 국가들은 베스트팔렌 주권 국가이자 국제법적 주권 국가였다. 제도적 구조, 인사, 정책은 토착적으로 생성되었다. 유럽 강대국들은 서반구에서 제국을 유지할 수 없었고 후계 국가들의 국내 정치 구조에 영향을 미칠 수도 없었다. 이러한 차이는 능력과 이해관계 모두를 반영했다. 19세기 말 미국이 그러한 특권을 주장할 때까지 어떤 단일 강대국도 서반구에서 세력권을 확립할 수 없었다. 주요 강대국들은 또한 발칸 반도에서처럼 협력하여 행동할 수 없었다.
중앙아메리카, 카리브해, 그리고 미국 (Central America, the Caribbean, and the United States)
서반구의 발전은 19세기 대부분 동안 베스트팔렌 모델과 일치했지만, 미국의 힘이 커지면서 이 상황이 바뀌었다. 1900년경 미국은 중앙아메리카와 카리브해에 세력권을 확보했다. 다른 어떤 주요 강대국도 그 계획에 도전할 수 없었다. 미국 관리들은 다수의 작은 이웃 국가들의 국내 문제에 직접 관여하게 되었다. 쿠바는 미군의 도움으로 독립했다. 플랫 수정조항(Platt Amendment, 1901년)은 미군 철수 조건을 규정했으며, 여기에는 쿠바의 조약 체결권 제한과 미국의 개입권이 포함되었고, 쿠바는 이를 마지못해 헌법에 통합했다. 루스벨트 계론(Roosevelt Corollary, 1904년)은 만성적인 불법 행위나 무능력의 경우 서반구에서 국제 경찰력을 행사할 미국 권리를 명시했다. 쿠바만이 미국 강요를 경험한 유일한 국가는 아니었다. 미국은 도미니카 공화국을 여러 차례 점령하고 계엄령을 선포했으며 주요 부처에 미국 관리를 임명했다. 미군은 아이티에 여러 차례 상륙했으며, 1915년에는 새로운 대통령을 선택하고 미국이 후원하는 새 헌법을 거부한 아이티 의회를 해산했다. 중앙아메리카도 미국 개입의 대상이었다. 미국은 파나마 반군을 지원했고, 온두라스 대통령을 축출했으며, 1910년 니카라과 내전에 개입했다. 미국이 카리브해와 중앙아메리카에 세력권을 확립하자 베스트팔렌 원칙 위반이 만연했다.
결론 (Conclusions)
19세기 동안 발칸 반도와 서반구라는 두 지역에서 신생 국가들이 등장했다. 이들 정치 실체의 통치자들은 거의 보편적으로 국제법적 주권 확보에 관심이 있었다. 베스트팔렌 주권은 더 문제가 많았다. 발칸 반도에서는 개입이 광범위했다. 주요 강대국들은 오스만 제국을 강요하여 발칸 영토에 대한 새로운 제도적 합의를 수용하도록 했다. 그리스, 알바니아, 불가리아가 설립되었을 때 유럽 주요 강대국들은 그들의 기본 헌법적 합의를 결정하는 데 결정적인 역할을 했다. 몬테네그로, 세르비아, 루마니아 통치자들은 자율성을 더 잘 확보할 수 있었다. 발칸 반도의 상황은 주요 유럽 국가들이 행동할 힘과 이해관계를 가지고 있었기 때문에 강요와 강압으로 특징지어졌다. 서반구의 상황은 적어도 세기 전환기에 미국의 세력권이 창설될 때까지는 근본적으로 달랐다. 서반구 신생 국가들은 국제법적 주권 국가이자 베스트팔렌 주권 국가였다. 두 지역의 결과 차이는 원칙의 차이가 아니라 권력과 이해관계 분포의 차이 때문이었다. 그러나 베스트팔렌 주권은 서반구에서도 내재화되지 않았다. 미국은 나중에 중앙아메리카와 카리브해에서 그 원칙을 마구 위반했다. 19세기 내내 베스트팔렌 주권은 대안적 원칙들에 의해 도전을 받았다. 결과의 논리가 적절성의 논리를 압도했다.